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关于《杭州市生态文明建设促进条例(草案)》的说明

    (2015年10月29日在杭州市第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议上)

    杭州市环境保护局局长 胡 伟

主任、副主任、秘书长、各位委员:

    我受杭州市人民政府的委托,现就《杭州市生态文明建设促进条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作如下说明:

    一、制定的必要性

    杭州市具有江、河、湖、山交融的优美生态环境,早在2001年就荣获“国家环境保护模范城市”,2003年,我市以“环境立市”作为城市发展重要战略,在全国率先走上了生态建设之路。2009年,杭州市被国家环保部列为第二批全国生态文明建设试点市。2011年以来,市委、市政府特别重视生态文明建设,先后通过了《关于推进生态型城市建设的若干意见》,《关于建设“美丽杭州”的决议》和《“美丽杭州”建设实施纲要(2013-2020年)》,并将“围绕推进美丽杭州建设,健全生态文明建设体制机制”纳入市委十一届六次全会决定的“杭改十条”,取得了显著成效。2014年,我市健全“美丽杭州”建设工作机制,成立市生态文明建设(“美丽杭州”建设)委员会,建成国家级生态乡镇118个、省级生态乡镇(街道)135个、国家级生态村2个,生态示范创建位居全省前列。

    党的十八大以来,生态文明建设明确纳入了中国特色社会主义事业五位一体的总体布局。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,进一步提出用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。为全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神,落实习近平总书记“使杭州成为美丽中国建设样本”的指示要求,市委十一届八次全会通过的《中共杭州市委关于全面深化法治杭州建设的若干意见》明确将“抓紧制定推进生态文明建设的地方性法规,加快完善相关配套政策体系”作为依法保障美丽建设的重要任务。

    生态文明建设是一项长期而艰巨的系统工程,涉及政府各部门和社会各领域,需要对生态文明建设各个领域作出综合性规定,突出方向性、原则性和倡导性。只有将立法工作与生态文明建设重大决策相结合,才能运用法治思维和法治方式切实有效地推进生态文明建设,进一步将生态文明建设整个领域纳入法治化、制度化轨道,进一步增强我市全社会生态文明建设的法制意识,更加积极主动地引领经济社会全面协调可持续发展。

    二、起草依据和过程

    (一)起草依据

    《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规

    (二)起草过程

    《杭州市生态文明建设促进条例》(以下简称《条例》)列入2015年市人大常委会立法计划后,市环保局完成了《条例(草案)》送审稿,于9月初报送市法制办。市法制办对送审稿进行了全面审核、修改,将《条例(草案)》发送市人大常委会办公厅、市政协办公厅、市政府各部门及各区、县(市)人民政府征求意见。同时,在市政府门户网站、市法制办网站、《杭州日报》上公开向社会征求意见,并组织召开了各层面征求意见座谈会,听取各有关单位的意见建议。在广泛征求意见的基础上,《条例(草案)》经多次修改和论证后提请市政府常务会议审议,于2015年10月16日经市政府第50次常务会议讨论通过,现提请市人大常委会审议。

    三、主要内容

    由于生态文明内涵丰富,涉及我市社会、经济、自然环境、公众参与等方方面面,内容广泛,为尽可能涵盖市委市政府在我市生态文明建设中的各项目标和制度,虽在制定过程中几经压缩,但与其他单项地方性法规相比较,《条例(草案)》作为生态保护综合性地方法规,篇幅较长,内容则较为原则。《条例(草案)》中涉及的很多制度都需要通过配套的规章制度予以施行,有些我市已经有相应的配套地方性法规和规章,数量不少,比如《杭州市城市绿化管理条例》、《杭州市生活垃圾分类与减量条例》、《杭州市服务行业环境保护管理办法》等,有些则还需要今后出台相关的制度措施,比如目前市法制办正在审核、修改《杭州市餐厨垃圾管理办法》。

    《条例(草案)》分为总则、生态规划、生态经济、生态环境、生态文化、公众参与、制度保障、法律责任和附则等9章,61条。主要内容如下:

    (一)确立生态文明建设指导思想和基本原则

    《条例(草案)》在总则部分首先对生态文明的内涵做了界定,是指以尊重自然、顺应自然和保护自然为理念,遵循人与自然和谐发展的客观规律,实现人与自然和谐共生、良性循环、持续繁荣的社会形态。其次,明确了生态文明建设的指导思想和基本原则,全市应当将生态文明建设放在优先地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,生态文明建设坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径,坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力,坚持把培育生态文化作为重要支撑,坚持把重点突破和整体推进作为工作方式。第三,明确了政府、社会和公众的责任。市人民政府统一领导、组织、协调全市生态文明建设工作,各区、县(市)人民政府负责组织、协调、实施本行政区域内的生态文明建设工作。生态文明建设是全社会的共同责任,鼓励公民、法人和其他组织参与生态文明建设,并保障其享有知情权、参与权和监督权。工会、共青团、妇联、基层自治组织等应当积极参与生态文明宣传。

    (二)加强生态规划和生态经济、生态环境建设

    《条例(草案)》第二章专章规定了生态规划内容,一是组织实施主体功能区规划,严格按照主体功能定位发展,完善开发政策,合理控制开发强度;二是科学划定生态保护红线,建立严格保护和动态管理制度,确保基本生态功能供给;三是组织编制生态带规划,严格控制并逐步降低生态带内建筑密度;四是加强多规融合,环境保护规划、土地利用规划、城乡规划、国民经济和社会发展规划等重要规划应当互相衔接,优化城乡空间结构和管理格局,促进地下空间的合理开发和综合利用,提高城镇空间资源利用效率和综合承载能力。

    《条例(草案)》第三章规定了生态经济建设相关制度,包括结构性产业调整、循环低碳经济要求、资源配置量化管理和产权交易、资源要素阶梯价格等制度建设,包括能源总量控制、建设节地、生态保护补偿、第三方服务及监管等举措。第四章规定了生态环境建设相关制度,要求在生态环境领域采取加强生物多样性保护、要素多样性保护、森林资源保护、造林绿化、环境综合治理、生态修复等措施。

    (三)推进生态文化建设和公众参与

    《条例(草案)》第五章明确了政府引导生态文化建设的职责,鼓励通过管理制度、村规民约等形式,规定生态文明建设自律内容并建设生态文明教育基地。同时,要求积极推广绿色建筑、绿色交通、绿色食品、绿色消费、绿色采购,加大科技投入力度和应用推广。生态文明建设离不开公众参与,对此第六章要求做好以下推进公众参与的工作:一是各类信息公开工作,包括政府信息、公众环境安全信息、企业信息;二是信用评价工作,对企事业单位和其他生产经营者的环境信用等级评价进行评价,将生态文明建设信息纳入市公共信用信息平台;三是社会监督工作,公民、法人、社会组织、新闻媒体有权依法对生态文明建设活动及违法行为、国家机关履行生态文明建设职责情况进行监督,健全对生态破坏和污染环境的有奖举报制度;四是加强公益诉讼、司法建议、司法保全、公益法律服务、多方调解等方面的保障工作。

    (四)强化生态文明建设制度保障

    《条例(草案)》第七章专章规定了生态文明建设的制度保障内容,一是建立体现生态文明要求的目标体系,提供财政保障,建立相应的协调考核机制,加强生态文明建设综合协调、统筹推进、监督考核工作,实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制;二是落实环境监管网格化管理职责,规范监管和监测体系,建立监测数据共享机制;三是推进综合执法,按照省政府批准的方案组织有关行政主管部门在生态保护领域依法推行综合行政执法,建立生态建设和环境保护行政执法与刑事司法联动机制。

    以上说明和《条例(草案)》,请予审议。